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土地制度改革指向四领域改革路径渐明

2018-08-08 19:13:59

建立城乡统一的建设用地市场写入十八届三中全会公报。上述表态虽然简短,但意味深远。消息人士表示,有关土地改革的相关部署已展开,未来一段时间,制度改革将持续推进,其中四项制度将成为土地改革突破的重点:征地制度、集体建设用地流转、土地节约集约利用、农村土地产权制度。  土地节约集约利用制度有望率先取得突破,农地确权工作也有望加快推进,从而带动农村土地产权制度破局。由于涉及面较广、面临法律修订等程序,征地制度、集体建设用地流转等恐难短期内实现突破。对于上述硬骨头,继续以地方试点带动制度破局,将是更为可行的改革路径。

中国证券报获悉,土地改革涉及的多个部门已开始研究改革部署,地方更是已经展开具体改革工作。近日,安徽发布《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》明确,2015年底前实现农村集体所有的建设用地、农用地、未利用地和农村范围内的国有土地确权登记发证全覆盖,同时强调建立宅基地退出补偿激励机制。分析人士认为,未来还将有更多省份出台土改措施。

土改有望取得实质性突破

三中全会公报涉及土地制度改革的表述为建立城乡统一的建设用地市场,其蕴含新意,并引发市场强烈反响。

这一表述与十七届三中全会的逐步建立城乡统一的建设用地市场相比,有明显的推进。华泰证券首席策略分析师徐彪认为,上述表态的变化显示,农村集体建设用地入市有望进入实质破冰阶段。

公报提出,要加快构建新型农业经营体系道口板
,赋予农民更多财产权利,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,完善城镇化健康发展体制机制。赋予农民更多财产权利的说法也属首次提出。

建立城乡统一的建设用地市场的提法,究竟意味着什么?

中金公司首席经济学家彭文生表示,农村是集体土地所有制,不能直接进入市场像国有用地一样直接交易。该表述背后的含义在于,改变集体土地先通过地方政府征地,然后进入市场的状态,促成农村集体土地直接入市。他表示,公报提出健全城乡一体化发展体制机制,虽然未提新型城镇化,但仍可使农民从生产要素方面获得更大收益。

值得注意的是,农地直接入市并不意味着农民可自行处置土地。上海易居房地产研究院副院长杨红旭表示,出让集体建设用地的主体为农村集体组织,而非农民个人。集体组织卖地时,必须接受城乡规划和土地利用规划的约束两轮代步

杨红旭表示,新土改并不是对农村土地的再分配,而是将已分配的耕地、林地、宅基地等确权、发证,作为一种财产,通过法律形式让农民放心、更好享用。

四项制度或成改革重点

当前关于土地改革的尝试,更多以地方试点、带动制度破局的形式推进。到目前为止,各地的土改尝试已经铺开,但制度上的突破进展缓慢。从国土资源管理部门近年来的调研路径和改革尝试,不难看出改革的重点领域。

消息人士表示,有关部门近期已就土地改革作出部署。未来土地制度层面的攻坚战,将主要集中在四个领域:征地制度、集体建设用地流转制度、土地节约集约利用制度、农村土地产权制度。

上述人士表示,征地制度改革涉及范围较广,面临的阻力也最大。当前征地制度改革主要指向四个方面:缩小征地范围,提高征地补偿标准,拓宽安置渠道,规范征地程序。分析人士认为,短期内要想从根本上改变征地制度颇有难度,从现有尝试来看,未来有可能在界定征地范围和改变征地补偿方式方面取得突破。

当前农村集体建设用地流转的尝试主要局限在农村集体土地内部,短期内尚难实现与国有用地之间的自由交易。但从政策层面来看,随着农地确权工作的推进,未来将逐渐敞开转让、租赁、抵押等多种方式进入市场流转的路径。与之相配套的,宅基地退出制度可能在短期内逐步明确。

分析人士认为,当前一些较成熟的尝试,如浙江等地推进的土地换股权、安徽的土地流转信托、重庆的地票等尝试,未来可能得到更多政策支持,由于各地经济发展水平和土地资源禀赋不同,短期内恐难形成统一制度。

在土地节约集约利用方面,国土部已部署开展多项试点,很多地方的尝试已较成熟,将对存量建设用地管理制度的建立提供支撑。而土地产权制度的确立,则取决于农地确权发证工作的进展程度。按照今年中央一号文件,全部完成农地确权,还需5年左右时间。

此外,土地差别化利用制度、城乡建设用地增减挂钩制度、闲置土地处置制度、低效土地再开发制度等,也有可能在这一轮土改中逐步确立和完善。

改革路径渐明

中国证券报获悉,随着三中全会对各项领域改革远期目标的明确,有关土改的相关部署业已展开。未来一段时间,中央有关部门和地方政府都将采取相关动作,逐步推进土改进程,土改推进的时间表和路径也将进一步明朗。

具体而言,有关土地改革的总体行动方案和实施细则,可能在近期内下发,从而对土改作出指导性要求。从地方政府的角度,类似安徽的尝试将越来越多出现,地方试点将呈现多点开花的局面。

从实施层面来看,杨红旭认为,建立城乡统一的建设用地市场需要三个阶段:当前正在进行的土地确权、宅基地发证等工作持续推进;土地作为财产实现可转售、抵押等;最终实现集体建设用地与国有建设用地同权同价。土地制度改革需由易到难,未来要经历一个长期过程。从中短期来看,或难有实质性进展,但从长期来看彩钢支架
,需要关注制度推进的节奏。

短期来看,由于试点逐渐成熟,部分制度存在取得突破的可能。业内人士普遍认为,作为今年国土部力推的重点,节约集约用地方案有可能在短期内率先形成制度,并长期化运作。此外,土地差别化利用制度、城乡建设用地增减挂钩制度、闲置土地处置制度等,也有可能尽快得到完善。

分析人士认为,正在进行的农地确权工作,或借助此次土地制度改革的东风加速推进。在今年内完成农村集体土地所有权确权之后,农村集体土地使用权的确权工作也可能快于预期。

作为土改的硬骨头,集体建设用地流转和征地制度改革,或因面临诸多制度障碍,需要较长时间来推进。消息人士认为,更可行的改革路径在于继续以地方试点的形式推进改革,待时机成熟时,结合各地经验,再以文件形式予以明确。

由于涉及到《土地管理法》、《集体土地征收补偿条例》等有关法律和文件,上述领域的改革进程,还将视上述法律的修订情况而定。

对于土改进程,彭文生较乐观。他认为,从全国来看,预计在2016年前,农用地承包经营权改革基本完成,在此基础上可能出台全国统一的农村建设用地改革方案,并实现农村集体土地自由流转。

(:water)

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